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中诚信闫衍:地方政府显性债务风险可控,需重点关注隐性债务风险和区域风险

发布人:中诚信     发布时间:2018-03-12     浏览次数:519次

由武汉大学董辅礽经济社会发展研究院与中诚信集团联合举办的亚布力金融风险论坛,3月10日在黑龙江省亚布力举行。中诚信国际信用评级有限责任公司董事长闫衍在论坛上发表了题为《如何看待地方政府隐性债务》的演讲。闫衍指出,当前我国地方政府显性债务风险总体可控,但对隐形债务风险和区域风险需保持警惕。据中诚信的测算,当前我国地方政府显性债务规模约为16.47万亿元,风险总体可控;但隐性债务风险较为突出,2016年隐性债务规模约21-30.5万亿元,为显性债务的1.4—2倍。

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闫衍讲话

闫衍指出,2014年新《预算法》颁布以来,我国地方债务管理机制逐步成熟,地方债务限额管理、应急处置、监督问责等相关制度不断完善,地方债务风险总体可控,但对于未纳入地方政府直接债务统计的隐性债务仍不容忽视,且该类债务风险易通过层层嵌套的资金链条快速扩散,是触发区域性风险与系统性风险的重要隐患。

闫衍认为,当前各方对地方政府显性债务与隐性债务口径的界定并不一致。从法律角度来看,显性债务是以特定的法律或者合同所带来的负债,而隐性债务则是基于市场预期、政治压力的政府责任。从现实角度来看,地方政府隐性债务也是地方政府可能承担偿还、救助、担保责任、但并未纳入其债务管理和统计的债务,一旦发生危机尤其是存在系统性风险爆发可能性时,地方政府则不得不加以干预、承担责任。目前,融资平台是地方政府隐性债务的主要载体。

中诚信的测算显示,当前我国地方政府显性债务规模约为16.47万亿元,风险总体可控。2016年,以直接债务衡量的地方政府显性债务率(债务规模/财政实力)为80.5%,低于国际通行警戒标准;地方政府的负债率(债务与GDP的比值)是36.7%,低于欧盟60%的警戒线,以直接债务为主的显性债务口径下我国地方政府风险水平相对较低。

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论坛现场

闫衍指出,我国隐形债务问题较为突出,值得关注和警惕。中诚信的相关研究,将地方政府直接债务作为显性债务,将负有一定救助责任的债务及其他可能承担责任的或有债务作为隐性债务估算范围;同时将政府付费型PPP项目、补充抵押贷款等可能形成的隐性债务纳入其中考虑。中诚信采用三种不同口径对我国隐性债务进行估算后得出,我国地方政府隐性债务规模在21-30.5万亿元之间,约为显性债务的1.4-2.0倍。不同口径测算的地方政府隐性债务均保持在20%以上的增速快速扩张,考虑隐性债务的政府负债率直接上升至65%-78%,大幅高于发展中国家平均水平。

闫衍表示,近年来,国家针对防范地方债务风险频频“亮剑”。在此前《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等文件基础上,陆续出台《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)、《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》(发改办财金〔2018〕194号)等系列文件,对地方各类违法违规举债融资行为“围追堵截”。财政部在近期《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况》的报告中,也再次强调坚决遏制隐性债务增量、打破政府“兜底”幻觉,体现当前国家坚决打好防范地方债务风险攻坚战的决心。在近期监管政策密集出台及问责高压下,地方违法违规举债行为进一步明晰,融资平台、地方国企与地方政府的信用进一步剥离,责任边界进一步明确,隐性债务增量得到有效遏制。但对于存量债务中依托政府信用背书业已形成的隐性债务,目前市场各方尚未有明确统计及深入测算。

闫衍同时指出,区域性债务风险也需重点关注。根据估算,若以显性债务为衡量,截至2016年底,贵州和云南两省负债率超过欧盟60%警戒线,宁夏、黑龙江、云南、贵州、辽宁、湖南等11个省份债务率超过100%警戒线。考虑隐性债务后,负债率超过警戒线的省份由原来的2个增加至12个,贵州省仍高居首位,次之为北京市、青海省、天津市等;从债务率来看,除海南省、西藏自治区债务率警戒线下外,其余29个省直辖市债务率均超过100%警戒线,其中天津市、湖南省、贵州省、江苏省等位居前列。

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闫衍讲话

闫衍表示,作为地方政府隐性债务的重要载体——融资平台面临巨大转型压力。融资平台是地方政府隐性债务的主要载体,化解地方政府债务风险与融资平台转型是“一体两面”。在当前经济新常态、地方债管理日益规范以及监管趋严下,融资平台面临多方面的转型压力:货币收紧利率中枢上移,融资平台再融资承压;金融整顿持续深入,融资平台融资暗道受阻;监管多方面约束,加快与政府信用剥离;土地出让收入下滑,融资平台偿债来源削弱。但是,当前情境下融资平台转型仍面临地方政府对融资平台的依赖与干预仍较大,平台企业自身造血功能较差,运作效率较低等多方面挑战。

近年来,部分融资平台突破土地整理和基础设施建设的传统业务模式限制,逐步走出了一条“从单一到多元”转型路径,为后续融资平台转型提供了一定借鉴。未来在融资平台转型路径设计上,应避免就转型谈转型,应根据融资平台资产的不同性质实施分类转型,按照市场化原则处理好政府与企业的关系,同时应坚持循序渐进,避免“一刀切”引致新的风险。

闫衍指出,需要继续疏堵结合遏制隐性债务增量:一方面,通过增加地方政府债券限额、尤其是专项债券限额,优化中央政府与地方政府事权与支出责任划分等加大“开前门”力度;另一方面,通过控制地方政府低效及过度投资、加大影子银行等金融整顿,完善问责整改机制等“堵后门”举措,遏制新增隐性债务。

与此同时,鉴于防范地方政府债务风险与融资平台转型的密切关系防范地方政府债务风险,未来必须从完善地方政府债务管理体制机制与推动融资平台转型两方面综合考虑。从规范地方政府举债行为、完善地方政府债务管理体制方面来看,可以从健全财权与事权合理匹配的财税体制、提高地方政府债务管理的透明度、完善债务风险预警处置机制、着力贯彻落实好相关制度、提高地方政府债发行的市场化水平方面来考虑;从推动融资平台转型来看,则需妥善处置融资平台存量债务,推动融资平台完善公司治理和创新投融资模式。此外,规范运用产业引导基金、PPP等融资渠道,减少隐性债务形成。